| 機(jī)動(dòng)車管理權(quán)責(zé)分裂問題怎解？ |
| 2015-7-13 9:03:49 閱讀次數(shù)：801 |
當(dāng)前，我國機(jī)動(dòng)車大氣污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻。通過修訂《大氣污染防治法》以完善機(jī)動(dòng)車環(huán)保制度，不僅對(duì)大氣污染防治工作至關(guān)重要，而且對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)乃至中國特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)都有重要意義。 經(jīng)過多年努力，我國對(duì)機(jī)動(dòng)車大氣污染防治采取了一系列措施，包括分階段制定實(shí)施更加嚴(yán)格的新車排放標(biāo)準(zhǔn)；采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、限行禁行等措施促進(jìn)高排放車輛淘汰等。這些措施有效遏制了機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放總量急劇增長(zhǎng)趨勢(shì)。然而，有些措施不盡合理，實(shí)施過程中存在名實(shí)不符、權(quán)利模糊問題，導(dǎo)致公民權(quán)利義務(wù)、部門權(quán)力責(zé)任脫節(jié)。 而名實(shí)不符、權(quán)益不公、權(quán)責(zé)不一，是一切公共管理措施的大忌。為有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)，有必要加快修訂《大氣污染防治法》，彌補(bǔ)制度缺陷。 環(huán)境權(quán)利模糊導(dǎo)致公民權(quán)利和義務(wù)脫節(jié) 新車登記準(zhǔn)入、在用車限行禁行等車輛管理措施均與車輛牌照管理掛鉤。車牌號(hào)的產(chǎn)生、消失與車輛銷售、報(bào)廢并非一一對(duì)應(yīng)，而是與車主身份掛鉤，一經(jīng)發(fā)放可以永遠(yuǎn)占有。 如果單純從公民財(cái)產(chǎn)權(quán)角度看，現(xiàn)行機(jī)動(dòng)車登記、管理制度沒有問題；但是隨著環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，外部公共環(huán)境約束越來越凸顯，公民的機(jī)動(dòng)車產(chǎn)權(quán)正從單純個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)向公共環(huán)境占用權(quán)擴(kuò)展，且后者比重不斷加大。在限購、限行的大中城市，環(huán)境占用權(quán)實(shí)際上已經(jīng)成為擁有機(jī)動(dòng)車的門檻。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題：環(huán)境權(quán)利占用方式是否公平？ 機(jī)動(dòng)車污染排放出自現(xiàn)有車主，而搖號(hào)、拍賣等僅僅針對(duì)新增車輛、新購車主，這實(shí)際上是在控制無車人購買低排放新車，而允許現(xiàn)有車主排放。然而，在用車中，使用時(shí)間久、排放強(qiáng)度大的老舊車輛是重要大氣污染源。淘汰、更新這類機(jī)動(dòng)車的難度大、成本高，根本原因在于車輛作為私有物品，其占有、使用與作為公共品的環(huán)境質(zhì)量、容量越來越密切相關(guān)、甚至高度重合�，F(xiàn)行法律明確規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而缺少相應(yīng)公共環(huán)境權(quán)利的分配、落實(shí)，由此導(dǎo)致私有財(cái)產(chǎn)權(quán)所有人占用、濫用公共環(huán)境權(quán)。 在現(xiàn)行法律未明確私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公共環(huán)境權(quán)利關(guān)系情況下，一些地方采取限購、限號(hào)、限行措施往往存在“一刀切”現(xiàn)象，如有的規(guī)定每個(gè)工作日兩種牌照尾號(hào)的汽車不得上路行駛，有的突然宣布限購等。這些措施采用簡(jiǎn)單、粗暴的行政手段損害部分公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)令他們承擔(dān)環(huán)保成本，不管污染實(shí)際來源是不是這部分公民。這種做法既無法律依據(jù)，也無法令人信服。 在修訂《大氣污染防治法》時(shí)，如果不厘清公私權(quán)利關(guān)系，而將限購、限行措施合法化，將損害公平、公正，對(duì)環(huán)保制度體系建設(shè)產(chǎn)生消極影響。 環(huán)境監(jiān)管職能模糊導(dǎo)致部門權(quán)責(zé)脫節(jié) 現(xiàn)行法律規(guī)定了統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制，即環(huán)保部門對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)環(huán)保工作分別實(shí)施監(jiān)督管理。在此框架下，各部門的法定權(quán)責(zé)不夠明確，一些涉及其他相關(guān)法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)，由此產(chǎn)生部門權(quán)力責(zé)任錯(cuò)位、審批許可程序復(fù)雜、企業(yè)守法意識(shí)淡漠等問題。 國務(wù)院環(huán)保主管部門履行全國大氣污染防治統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是制定并監(jiān)督實(shí)施國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。理論上，標(biāo)準(zhǔn)制定者對(duì)標(biāo)準(zhǔn)有最終解釋權(quán)。排放標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性制定的，行業(yè)、企業(yè)研發(fā)的排放控制技術(shù)路線能否真正實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，其最終判定者理應(yīng)是標(biāo)準(zhǔn)制定者。然而，近年來在機(jī)動(dòng)車排放控制技術(shù)路線上的幾次“爭(zhēng)論”中，包括用單體泵代替高壓共軌、用機(jī)械泵加EGR代替電控高壓共軌、用POC代替DPF或SCR等，某些已經(jīng)被國內(nèi)外大多數(shù)專家否定的落后技術(shù)，在汽車生產(chǎn)企業(yè)和型式核準(zhǔn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的共同努力下竟然能夠通過行業(yè)主管部門核準(zhǔn)，堂而皇之地以“達(dá)標(biāo)技術(shù)路線”出現(xiàn)在合格車型公告上。在此過程中，制定排放標(biāo)準(zhǔn)的國務(wù)院環(huán)保主管部門不僅沒有最終判定權(quán)，甚至沒有參與判定的權(quán)力。 這種權(quán)責(zé)錯(cuò)位來自法律體系不協(xié)調(diào)�！洞髿馕廴痉乐畏ā返�32、33條規(guī)定，不得制造、銷售或者進(jìn)口排放超標(biāo)機(jī)動(dòng)車船、在用機(jī)動(dòng)車排放超標(biāo)者不得上路行駛。對(duì)機(jī)動(dòng)車上路行駛實(shí)施許可管理和日常監(jiān)管的統(tǒng)一負(fù)責(zé)部門是公安交管部門，其執(zhí)法依據(jù)是《道路交通安全法》，與《大氣污染防治法》基本無關(guān)。交管部門發(fā)放許可牌照、證件的直接依據(jù)是工業(yè)主管部門發(fā)布的合格車型公告，而此公告權(quán)力主要對(duì)應(yīng)機(jī)動(dòng)車質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任，與環(huán)境監(jiān)管責(zé)任脫節(jié)�，F(xiàn)行法律既未規(guī)定道路交通安全、機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品質(zhì)量、機(jī)動(dòng)車排放達(dá)標(biāo)三者之間的關(guān)系，也未規(guī)定3個(gè)主管部門的職責(zé)協(xié)調(diào)原則。 在這種制度安排下，機(jī)動(dòng)車排放達(dá)標(biāo)監(jiān)管實(shí)際上被割裂為缺乏互動(dòng)關(guān)系的3個(gè)環(huán)節(jié)：環(huán)保部門進(jìn)行事后末端污染監(jiān)管，少量監(jiān)管人員面臨海量監(jiān)管對(duì)象，且沒有上路查驗(yàn)、處罰權(quán)力；工業(yè)部門進(jìn)行事前生產(chǎn)銷售許可審批，但是缺乏強(qiáng)有力的排放達(dá)標(biāo)監(jiān)管意愿和手段；公安交管部門負(fù)責(zé)對(duì)新車的登記管理和對(duì)在用車輛質(zhì)量安全的查驗(yàn)、處罰，但不負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)車排放達(dá)標(biāo)情況檢查。割裂的后果是，機(jī)動(dòng)車環(huán)保作假問題愈演愈烈卻鮮見處罰，守法成本高而違法獲益大。在這種尷尬情況下，環(huán)保部門推動(dòng)建立的機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志管理與車輛安全標(biāo)志管理缺乏銜接、整合，形成分頭許可，易加重企業(yè)和車主負(fù)擔(dān)，引發(fā)反彈情緒。 機(jī)動(dòng)車大氣污染防治權(quán)利義務(wù)要明確 對(duì)此，建議在修訂《大氣污染防治法》時(shí)進(jìn)一步明確機(jī)動(dòng)車大氣污染防治的公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系、部門權(quán)力責(zé)任定位，建立名實(shí)相符、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共環(huán)境權(quán)有機(jī)聯(lián)系、銜接的機(jī)動(dòng)車登記、報(bào)廢制度，以及道路交通安全、產(chǎn)品質(zhì)量與排放達(dá)標(biāo)3方面密切關(guān)聯(lián)的監(jiān)督管理制度，形成從源頭到末端的全過程監(jiān)管體制，在統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制下做到主體責(zé)任明確、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。 首先，確立保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與保障公共環(huán)境權(quán)利相協(xié)調(diào)的法律原則，明確規(guī)定：良好大氣環(huán)境質(zhì)量和可用大氣環(huán)境容量是公民共有的環(huán)境權(quán)利，國家建立健全有利于保障公民公平占有、使用大氣環(huán)境權(quán)利的物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅制度。 第二，重點(diǎn)針對(duì)在用車使用和退出，確立公平占有大氣環(huán)境容量的機(jī)動(dòng)車產(chǎn)權(quán)登記制度，明確規(guī)定國家建立健全有利于公民公平分享大氣環(huán)境權(quán)利的機(jī)動(dòng)車產(chǎn)權(quán)登記制度，建立機(jī)動(dòng)車唯一牌照、證件號(hào)碼管理制度。對(duì)不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛，機(jī)動(dòng)車產(chǎn)權(quán)登記部門須依法實(shí)施強(qiáng)制報(bào)廢，同時(shí)撤銷或吊銷其牌照、證件、標(biāo)志。被撤銷或吊銷的牌照、證件、標(biāo)志，不得用于其他車輛登記管理。 第三，針對(duì)新車準(zhǔn)入，確立依照排放標(biāo)準(zhǔn)判定機(jī)動(dòng)車污染防治技術(shù)路線合法性的制度，明確規(guī)定：國家鼓勵(lì)開展機(jī)動(dòng)車大氣污染防治技術(shù)研發(fā)，削減機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放。機(jī)動(dòng)車工業(yè)主管部門、機(jī)動(dòng)車行業(yè)協(xié)會(huì)、機(jī)動(dòng)車大氣污染防治監(jiān)管部門、環(huán)保公益組織等相關(guān)方中，對(duì)機(jī)動(dòng)車大氣污染防治技術(shù)能否達(dá)到國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議的，由國務(wù)院環(huán)保主管部門對(duì)爭(zhēng)議技術(shù)開展達(dá)標(biāo)性能評(píng)價(jià)。未通過達(dá)標(biāo)性能評(píng)價(jià)的技術(shù)，不得用于生產(chǎn)、制造機(jī)動(dòng)車。 第四，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，確立誰許可、誰監(jiān)管的法律原則，并授予監(jiān)管者必要的執(zhí)法權(quán)力，加大違法處罰力度，解決守法成本高、違法成本低問題。具體包括： 對(duì)于機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)、銷售者，將工業(yè)主管部門的合格車型公告與環(huán)保主管部門的環(huán)保合格車型公告結(jié)合，環(huán)保不合格車型不得納入公告。公告發(fā)布部門負(fù)責(zé)檢查實(shí)際市場(chǎng)銷售機(jī)動(dòng)車與公告內(nèi)容的一致性。規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)合格申報(bào)和公告過程中的弄虛作假、失職瀆職等行為予以重罰。 對(duì)于機(jī)動(dòng)車購買、使用者，將排放達(dá)標(biāo)檢查納入機(jī)動(dòng)車登記、檢驗(yàn)工作。對(duì)機(jī)動(dòng)車排放超標(biāo)的，不予登記，不得通過定期強(qiáng)制檢驗(yàn)。 對(duì)于高排放車輛，在其牌照、證件、標(biāo)志上明確反映其生產(chǎn)時(shí)間、排放高低，以此作為重污染天氣應(yīng)急限行、禁行的依據(jù)，并在日常監(jiān)管中增加檢驗(yàn)頻次，加大檢查力度。 以上職能可以由某一部門單獨(dú)承擔(dān)，也可由不同部門聯(lián)合承擔(dān)，聯(lián)合承擔(dān)的具體分工合作方式可由相關(guān)部門的配套規(guī)章進(jìn)一步明確。但是，法律對(duì)同一事項(xiàng)必須明確規(guī)定由負(fù)責(zé)部門全權(quán)全責(zé)，誰許可審批、誰市場(chǎng)準(zhǔn)入，誰就有責(zé)任、有義務(wù)進(jìn)行事后監(jiān)管，不宜將一件事情縱向劃分為不同環(huán)節(jié)，分別規(guī)定由不同部門負(fù)責(zé)。 多個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明，法定權(quán)責(zé)分裂或模糊不清勢(shì)必產(chǎn)生管理鏈條長(zhǎng)、部際協(xié)調(diào)難、行政成本高、監(jiān)管效果差等不良后果。解決原有法律中的權(quán)責(zé)脫節(jié)或模糊問題，是考驗(yàn)立法工作智慧的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是引導(dǎo)政策法規(guī)體系演變、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。 |