| 環(huán)境稅收立法應(yīng)首先明確哪些問題 |
| 2015-9-16 15:48:25 閱讀次數(shù)：931 |
新稅種的名稱，采用“環(huán)境保護稅”是否合適?立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)?新稅種的征收管理機關(guān)是哪個部門?環(huán)境稅是中央稅還是地方稅?這些重要問題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。 對環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問題進(jìn)行分析，是因為相對于其他問題，這些問題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會對我國環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實施效果起到關(guān)鍵性決定作用。 2015年6月，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，對環(huán)境稅收立法的目的以及環(huán)境稅收的納稅主體、計稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、征收管理等問題作了具體規(guī)定，并以附表的形式對環(huán)境稅收的稅目、稅額、應(yīng)稅污染物、當(dāng)量值等技術(shù)性指標(biāo)予以明確。 無疑，《征求意見稿》對于推動我國環(huán)境稅收立法進(jìn)程具有十分重要的作用。但從該意見稿的具體內(nèi)容來看，其制度設(shè)計未能有效融合環(huán)境保護與財政稅收的基本理念，突出表現(xiàn)在對環(huán)境稅收立法若干基本問題的認(rèn)定尚有待商榷，如對新稅種的名稱，采用“環(huán)境保護稅”是否合適?此外，立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)?新稅種的征收管理機關(guān)是哪個部門?環(huán)境稅是中央稅還是地方稅?這些重要問題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。 新稅種的名稱應(yīng)確定為“環(huán)境稅” 無論是從立法的內(nèi)容來看，還是從立法的技術(shù)角度講，新稅種的名稱選擇都是我國環(huán)境稅收立法首先要面對的問題。 目前，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境稅收是指“為實現(xiàn)特定的環(huán)境保護目標(biāo)、籌集環(huán)境保護資金而征收的具有與調(diào)節(jié)環(huán)境污染、資源利用等行為相關(guān)的各個稅種及其相關(guān)稅收特別措施的總稱”。從這種意義上講，資源稅、消費稅等直接涉及環(huán)境保護的稅種以及增值稅、企業(yè)所得稅等與環(huán)境保護相關(guān)的稅種，都可以歸入環(huán)境稅收的范疇。如此界定環(huán)境稅收的范圍過于寬泛，不符合環(huán)境稅收專門立法的要求。 環(huán)境稅收，應(yīng)該是指以保護環(huán)境為目的，針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為而課征的獨立稅種，其征稅范圍涵蓋各種不利于生態(tài)環(huán)境安全的行為如碳排放、能源消耗等。這種界定有利于立法對具體的稅收內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計。 目前，國際立法中關(guān)于環(huán)境稅收并無統(tǒng)一的名稱。各國基于不同的政治、經(jīng)濟、文化和社會背景，尤其是對環(huán)境稅收范圍理解的寬泛程度的不同，采用了不同的稱呼。歐洲國家關(guān)于環(huán)境稅收一般都有單獨立法，其名稱多樣，類別也較為全面。如英國的環(huán)境稅收包括氣候變化稅、石方稅、航空旅客稅、垃圾填埋稅等。在美國，環(huán)境稅收包括二氧化硫稅、生活環(huán)境污染稅、城市環(huán)境污染稅、燃料稅、能源稅等。這些域外立法對于我國環(huán)境稅收立法中新稅種名稱的確定具有借鑒意義。 環(huán)境稅收作為一個新稅種的名稱問題，國內(nèi)學(xué)者有不同的看法�！熬G色稅”或者“綠稅”是對環(huán)境稅收的一種美稱，其表意形象生動，也能體現(xiàn)環(huán)境稅收的特性，但這一提法的口語化色彩較濃，不宜在環(huán)境稅收立法中作為正式的法律用語出現(xiàn)�！碍h(huán)境保護稅”強調(diào)新稅種保護環(huán)境的目的和價值取向，運用在環(huán)境保護法中有積極引導(dǎo)人們規(guī)范行為的作用，但無法解釋政府對一定程度的污染行為予以許可等問題�！拔廴径悺眱H針對污染環(huán)境的行為、產(chǎn)品或服務(wù)而征收，范圍較窄，與環(huán)境稅收實踐的需求相距甚遠(yuǎn)。 “綠色稅”、“環(huán)境保護稅”、“污染稅”這些概念都不能準(zhǔn)確反映環(huán)境稅收的全貌，因而在環(huán)境稅收立法中應(yīng)避免使用。就概念的準(zhǔn)確性而言，環(huán)境稅收的名稱應(yīng)能比較準(zhǔn)確地概括新稅種的內(nèi)涵和外延，以采用“環(huán)境稅”或“生態(tài)稅”為宜。考慮到“環(huán)境稅”在理論界和實務(wù)界已被廣泛使用，易于理解和接受，而人們對“生態(tài)稅”比較生疏，容易產(chǎn)生分歧，因而我國環(huán)境稅收立法中宜將新稅種的名稱確定為“環(huán)境稅”。 需要特別指出的是，雖然從理論上劃定“環(huán)境稅”與“環(huán)境費”之間的界限并不困難，但二者在現(xiàn)實中并存的局面在較長時間內(nèi)仍難以有根本性改變。如何協(xié)調(diào)“環(huán)境稅”與其他稅費之間的關(guān)系，是環(huán)境稅收立法中需要認(rèn)真對待的問題。 應(yīng)該明確環(huán)境稅的特別稅性質(zhì) 環(huán)境稅是商品稅還是行為稅，是直接稅還是間接稅，是從價稅還是從量稅，是中央稅還是地方稅，是價內(nèi)稅還是價外稅，這些問題都屬于關(guān)于環(huán)境稅性質(zhì)問題的研究范圍。不過，相較于以上問題，明確環(huán)境稅的目的稅屬性對于我國當(dāng)前的環(huán)境稅收立法而言更為重要，應(yīng)該引起特別注意。 在稅法理論上，稅收按照用途的不同可以分為普通稅(又稱一般稅)和目的稅(又稱特別稅)，凡是用于滿足一般財政需要的稅收即普通稅，凡是用于滿足特定經(jīng)費需要的稅收即目的稅。之所以要強調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性，一方面是因為這一問題直接關(guān)系到環(huán)境稅收資金的歸屬、管理和使用等，將成為環(huán)境稅收立法中利益相關(guān)方進(jìn)行博弈的關(guān)鍵點之一;另一方面是因為這一問題將影響我國稅收體制和財政體制的整體格局，對推進(jìn)財稅體制改革具有十分重要的意義。遺憾的是，《征求意見稿》并未強調(diào)新稅種的特別稅屬性。 未來的環(huán)境稅作為整個稅收體系的重要組成部分，除承擔(dān)作為一般稅收的滿足財政需要、調(diào)節(jié)收入分配等職能外，還應(yīng)凸顯其有利于環(huán)境保護的特質(zhì)。從我國目前的實際情況來看，環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)用來滿足環(huán)境保護實踐對經(jīng)費的特定需要，為預(yù)防和治理環(huán)境污染提供必要的財政資金支持。環(huán)境稅收雖然不是環(huán)境保護資金的唯一來源，但在特定的時間和地區(qū)，有可能是環(huán)境保護資金的主要來源，能夠在一定程度上甚至在很大程度上緩解環(huán)境保護資金不足的問題。世界上很多國家對環(huán)境稅收資金都采取專款專用的原則，即要求環(huán)境稅收入只用于環(huán)境保護，不能被截留或挪作他用。在我國環(huán)境形勢嚴(yán)峻、環(huán)境稅率尚未達(dá)到最優(yōu)水平的情況下，實行環(huán)境稅收入�？顚Ｓ檬乾F(xiàn)實可行的，在環(huán)境稅開征初期尤應(yīng)如此。 強調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性并在管理和使用中突出專款專用原則，這與我國環(huán)境稅日益成為地方的主體稅種以及地方財政支出的實際情況有關(guān)。一方面，環(huán)境費在地方稅收收入中所占比例越來越大，環(huán)境稅將成為地方主體稅種之一;另一方面，在當(dāng)前地方政府事務(wù)繁多、債務(wù)形勢嚴(yán)峻的情況下，如果不嚴(yán)格強調(diào)環(huán)境稅收入�？顚Ｓ迷瓌t，則該項資金被挪用的風(fēng)險會逐步加大。這一問題必須在環(huán)境稅收立法中予以認(rèn)真對待。 環(huán)境稅的征收管理機關(guān)應(yīng)為稅務(wù)部門 新稅種征收管理機關(guān)的選擇是我國環(huán)境稅收立法面臨的又一個重點和難點問題。 之所以稱之為重點問題，是因為這一問題不僅關(guān)系到能否實現(xiàn)新稅種稅款的及時、足額征收，還關(guān)系到新稅種征收管理的效率和成本等。之所以稱之為難點問題，一方面是因為較之其他稅種，環(huán)境稅具有較強的技術(shù)性，其征收面臨較高的要求和挑戰(zhàn);另一方面是因為環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門在環(huán)境稅的征收上存在一定的職責(zé)交叉，公平合理地劃分二者的權(quán)限、協(xié)調(diào)二者的關(guān)系絕非易事。 按照我國的立法傳統(tǒng)，能夠作為環(huán)境稅征收管理機關(guān)的部門有兩個：環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門。二者在承擔(dān)環(huán)境稅征收管理的功能方面各有優(yōu)勢。在對環(huán)境污染情況以及相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)運營情況的了解方面，環(huán)境保護部門比稅務(wù)部門有更加便利的條件。在環(huán)境稅征收管理的熟練程度方面，稅務(wù)部門更具優(yōu)勢。因此，理想的狀態(tài)是，由環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門共同負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收管理工作。 但從現(xiàn)實情況來看，共同征收管理的最大問題在于可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、相互推諉的情況。此外，不同部門有不同的利益，可能產(chǎn)生諸多矛盾和糾紛。因此，在環(huán)境稅征收管理機關(guān)的選擇上，比較理性的方案是，明確規(guī)定由一個部門負(fù)主要職責(zé)，其他部門予以配合。 具體由哪些部門負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收管理，學(xué)界對此意見不一。多數(shù)學(xué)者傾向于由稅務(wù)部門承擔(dān)主要職責(zé)，環(huán)境保護部門予以配合。《征求意見稿》也大致確立了這樣的格局。從現(xiàn)實情況來看，環(huán)境費征收管理中的許多基礎(chǔ)性工作，都是由環(huán)境保護部門配合稅務(wù)部門完成的。因此，以稅務(wù)部門為主、環(huán)境保護部門起輔助性作用的環(huán)境稅征收管理格局，是具有現(xiàn)實基礎(chǔ)的。 不過，長期以來，我國環(huán)境保護部門一直負(fù)責(zé)征收排污費，這已經(jīng)成為一些地方環(huán)境保護部門的主要經(jīng)費來源，一旦確定由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收管理環(huán)境稅，將直接影響環(huán)境保護部門的這部分“既得利益”。 此外，在環(huán)境稅的征收管理方面，中央與地方之間也存在一定的利益博弈。環(huán)境稅征收管理權(quán)的歸屬問題將改變環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門之間的職權(quán)劃分狀況，這一問題需要環(huán)境稅收立法予以統(tǒng)籌考慮、明確規(guī)定。 當(dāng)然，僅在立法中明確環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門在環(huán)境稅征收管理中的地位和作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要構(gòu)建具體的機制，保障二者在工作中積極合作、互相協(xié)同。環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以下機制：一是環(huán)境稅收信息共享機制，二是環(huán)境稅收征管的溝通、協(xié)調(diào)機制，三是環(huán)境稅收問責(zé)機制。 環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)由中央和地方共享 在規(guī)定環(huán)境稅的征收管理由稅務(wù)部門負(fù)主要職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的分工予以明確。在我國當(dāng)前的稅收管理體制下，中央稅以及中央與地方共享稅由國家稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。劃分中央稅與地方稅的大致標(biāo)準(zhǔn)是，該稅種是否具有宏觀調(diào)控、再分配方面的屬性。 環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)由中央和地方共享。這是因為：一方面，環(huán)境問題具有很強的外部性，往往會由地域性問題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問題，因而環(huán)境稅收入中應(yīng)當(dāng)提取一部分歸中央，以統(tǒng)籌治理跨區(qū)域環(huán)境污染問題。另一方面，大多數(shù)環(huán)境問題都需要地方政府解決，而地方政府尤其是基層政府治理環(huán)境污染的財力相對薄弱，因而有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)和資金使用權(quán)。簡言之，環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅，中央的環(huán)境稅收入用于治理跨地區(qū)、跨流域污染，地方的環(huán)境稅收入用于治理區(qū)域性污染。 為了保證環(huán)境稅收入專款專用，我國環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境稅由國家稅務(wù)部門征收;同時，考慮到我國環(huán)境費征收的現(xiàn)實情況以及地方治理污染的現(xiàn)實需求，立法還應(yīng)明確規(guī)定中央環(huán)境稅收入中要拿出一部分用于治理地方環(huán)境污染，具體額度根據(jù)地方政府履行環(huán)境保護職責(zé)的績效及具體的環(huán)境安全形勢而定。 近年來，我國環(huán)境保護法律制度日益健全、財稅體制改革逐步推進(jìn)，為加快環(huán)境稅收立法提供了有利的社會背景。同時，環(huán)境稅收立法必須考慮如何與日益完善的相關(guān)法律制度相配套和銜接，因而會更加復(fù)雜化。對環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問題進(jìn)行分析，是因為相對于其他問題，這些問題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會對我國環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實施效果起到關(guān)鍵性決定作用。 |